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优化国有金融资本管理的顶层制度设计

2020年03月17日 10:28:48 经济日报

  2018年6月,中共中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》),将国有金融资本管理顶层制度设计的面纱揭开。《指导意见》明确指出各级财政部门根据本级政府授权,集中统一履行国有金融资本出资人职责。近日国务院办公厅印发的《国有金融资本出资人职责暂行规定》(以下简称《规定》),进一步明确了国有金融资本出资人与受托人职责、国有金融资本出资人职责各方面工作以及责任追究制度等;通过厘清出资人职责边界,建立统一的国有金融资本管理制度,为做强做优做大国有金融资本奠定坚实制度基础。

  作为国家财富,国有金融资本为全民所有,是党和国家事业发展的重要物质基础,也是维护国家金融安全的重要保障。近年来,我国金融企业国有资产实力日益壮大。据财政部数据,截至2017年末,我国金融机构资产总额241万亿元,负债总额217.3万亿元,形成国有资产16.2万亿元。其中资产分布以银行业为主体,主要集中在中央本级,境外金融资产规模则稳步增长。此前,国有金融资本管理由多部门基于不同视角共同履行出资人职责。虽然2003年中央明确由财政部按规定管理国有金融资产,但在实践中国有金融资本出资人职责缺少明确授权,管理职责边界不够清晰,在一定程度上影响了国有金融资本管理职能的有效发挥。

  《规定》的出台和实施对于完善现代金融企业制度和国有金融资本管理制度,促进中国金融业健康持续发展具有重要意义。

  第一,《规定》的出台将有利于推进国有金融资本集中统一管理,优化资本战略布局。过去一段时间,国有金融资本管理存在“九龙治水”的问题,多部门管理直接导致了“谁都可以行使管理权力,谁都不完全承担管理责任”的局面。《规定》首先明确了国有金融资本的界定范围,其次明确了财政部门行使出资人职责,并细化了出资人与受托人的职责及各方面工作,为解决国有金融资本管理职责分散、授权不清和部门利益固化造成的国有金融资本缺乏整体战略布局、激励约束机制难以健全等问题提供了有效方案。《规定》将国有金融资本统一归口财政部门管理后,有利于合理调整国有金融资本在政策性金融、商业性金融和金融基础等方面的布局,推动国有资本向战略性重要行业和领域集中,优化资本战略布局,加强金融基础设施建设,实现安全性与效益性统一的目标。

  第二,《规定》的出台将有利于增强国有金融机构活力和竞争力。近年来,国有企业先后实行股份制改造,国有金融企业股权多元化改革的路径和方式走在国有企业的前列,因此国有金融资本管理从“管企业”到“管资本”的转变顺应了市场经济规律和企业发展规律的要求。《规定》以“管资本为主”为原则,明确提出重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全;以市场化和审慎化原则,借鉴国际上关于国企公司治理和竞争中性的有益经验,利用公司治理机制,明确责任清单,规定了国有金融资本管理与监督、所出资金融机构重大事项管理、管理者选择与考核等出资人职责工作和责任追究制度。这些规定的付诸实施将对下一步修订完善金融企业绩效评价办法以及增强经营活力和企业竞争力发挥重要的积极作用。

  第三,《规定》的出台将有利于保证政策制度统一公平,优化营商环境。近年来,财政部从产权登记、评估、转让等基础管理,到保值增值、绩效评价、薪酬管理、经营预算、依托公司治理结构行使出资人职责等方面,不断完善管理制度,基本形成了比较全面系统的国有金融资本管理体系。这表明财政部在理解中央政策、支持中央重大改革和解决经济痛点方面落实了一系列重要举措。此次中央授权各级财政部门统一履行出资人职责,将更加有利于中央财政政策与货币政策的统筹协调,提高管理效率,更好地发挥协同效应。《规定》将出资人职责与市场监管分离,明确由一个部门依法依规管理国有金融资本,明确国有金融资本的委托代理关系,有利于市场统一公平;通过借鉴国际上关于国企公司治理和竞争中性的有益经验,制定与国际通行规则接轨的市场化管理制度,则有利于优化营商环境。

  第四,《规定》的出台将有利于防范化解重大金融风险,服务经济高质量发展。金融是经济的血脉,其功能主要是为实体经济做好资金融通服务。然而由西方社会蔓延至全球的“金融狂热主义”则颠倒了金融与产业的关系,导致金融出现了“脱实向虚”的现象。这不仅会造成有限的资金体外空转,无益于生产力提高,加剧贫富差距并激发社会矛盾。更重要的是一旦产业与金融过度融合加杠杆,多层嵌套后“击鼓传花”,风险必然会在金融与实体之间相互传染。

  当前国际经济不确定性大幅增加,国内金融体系的稳定性愈加重要,因而我国对国有金融资本管理的关注度大幅提高。不走西方资本主义的老路,管住管好用好国有金融资本,重塑产业和金融的关系是深化金融改革的重要目标之一。《指导意见》明确要求严格规范产融结合,严格限制和规范非金融企业投资金融机构,对不符合监管要求的产融结合机构逐步清理整顿、分类处置,明确将国有金融资本与实业资本管理相隔离,对国有金融机构股权出资实施全流程穿透式管理。

  《规定》强调集中统一履行国有金融资本出资人职责,以管资本为主加强国有金融资产监管;要求合理界定职责边界,以市场化、法治化方式履行国有金融资本出资人职责,将有利于我国金融体系防范和化解重大金融风险,提升金融服务实体经济的效能,从而更好地服务我国经济高质量发展。

  《规定》是国有金融资本出资人职责制度化、规范化、程序化和具体化的重要标志,是中国金融资本管理规制的重大创新,是贯彻落实中央改革精神、深化金融改革的重要积极举措。展望未来,我们有理由相信,《规定》的付诸实施必将进一步推动国有金融资本在增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力方面更好地发挥作用,为促进我国经济持续平稳健康发展作出更大贡献。


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