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郑京平:地方政府间的竞争差点断送改革开放成果

2018年06月13日 13:12:53 界面新闻

  

 

  图片来源:视觉中国

  国家统计局原副局长郑京平日前撰文指出,地方政府之间的竞争在中国改革开放和经济发展奇迹创造过程中起到了不可替代的积极作用,但由于市场经济秩序的建立和维护主体——政府直接参与到市场竞争之中,这一发展模式也有着致命弱点。如果处理不当,很可能会断送改革开放和经济发展的成果。

  郑京平发表在微信公众号“经济学家圈 的”的文章称,体制转型所释放出的巨大红利是推动中国经济持续发展,创造出世界发展奇迹的根本原因。在中国的经济体制中,市场竞争主体还增加了颇具特色的地方政府。地方政府作为竞争主体时,相互竞争主要是在不同层级的政府之间展开的,即省际政府之间、市(地级)际政府之间、县际政府之间、乡际政府之间的竞争。

  对于这种不同层级政府之间的竞争,郑京平将其概括为“县际政府间竞争”。他指出,这种“县际政府间竞争”对经济发展的积极作用,主要可以归结为以下几个方面:

  一是竞争带来了巨大的活力和效率。中国的县际政府在许多方面具有商业机构特征,且能够运用的行政资源较大,相互竞争十分激烈。这种发展模式有效地推动了经济发展、提高了资源配置效率,特别是短期效率。

  二是为在以国有和集体所有制企业为主的经济体中,顺利地引入竞争机制、逐步建立市场经济体制发挥了重要作用。回顾中国经济体制改革开放的过程,可以清楚地看到“县际政府间竞争”的重要作用。1980年代开始的农村联产承包责任制进展顺利,效果明显,粮食产量从1978年的3亿吨,迅速提高到1984年的4亿吨,粮食等农副产品供给短缺问题很快得到初步解决,农民的收入水平也得到较大提高。但是从1985年开始,将农村联产承包责任制移植到工业企业,开始搞工业企业承包经营时,却不顺利。关键是工业企业的要素投入、管理模式较农业远为复杂。而正是县际政府间的竞争,以及后来实行了分税制、国有及集体企业转制等改革,才使得市场在资源配置中发挥基础性主导性作用的经济体制得以初步建立。

  三是促使县级领导积极工作,努力发展经济。在“县际政府间竞争”模式下,狠抓基础设施建设、招商引资,往往是领导们最重要的工作之一。招商引资不单要考虑税收,还要考虑投资者带来的声望等方方面面的因素。“县际政府”就像一个大型集市的拥有者,要仔细地选择租赁摊主,多方面给租赁摊主提供服务,对有号召力的租赁摊主提供优惠。他们不仅要考虑自身招商引资的质量,还要密切关注其他县的动向,以确保在竞争中胜出。对此有分析指出,招商引资、搞基建、促发展,已融入地方政府行政管理文化之中。在推动经济发展的历练中,许多县级领导干部成长为优秀的经济社会管理人才。

  然而,凡事总有利弊。郑京平特别指出,由于市场经济秩序的建立和维护主体——政府直接参与到市场竞争之中,“县际政府间竞争”这一发展模式也有着致命弱点。如果处理不当,很可能会断送改革开放和经济发展的成果。特别是在2012年党的十八大之前,这种隐忧险成现实。

  首先,“县际政府间竞争”使得市场竞争导致的负外部性监管主体缺位或大大弱化,环境污染、资源破坏险些失控。按照经济学原理,市场竞争过程中,企业或个人生产经营行为而产生的负外部性应该受到严格的监管和约束,负外部性监管的主体正是政府。因此,当负外部性监管主体政府自身参与竞争,成为竞争者时,负外部性监管就变得软化和有选择性。某些地方政府自身甚至沦为负外部性问题制造者,更奢谈监管了。水、土地、大气污染等问题十分突出。

  2012年,在国家环保部门对长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河、松花江等七大水系的571个水质监测断面中,适应于人类生活直接使用的Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例占63.9%,劣Ⅴ类水质断面比例占12.4%。部分流域污染仍然较严重。一些著名湖泊时常发生赤潮等污染事件,有些甚至影响到城市的饮用水。

  其次,“县际政府间竞争”导致一些干部片面追求所谓政绩,决策扭曲。如,形象工程层出不穷,经济发展政策缺乏长期性和连续性。有的领导,为了避免与上任领导政绩重复,常常会重打锣鼓另开张,致使很多前任领导一些好的改革发展思路和建设项目,遭到新任领导冷处理,甚至推倒重来!

  再者,“县际政府间竞争”导致决策短期化。为了快出“政绩”,早被提拔,有些干部往往不计成本,不惜手段,只顾眼前和任期内的所谓经济发展。

  更有甚者,“县际政府间竞争”抑制,甚至扭曲了正常的市场竞争。如,为促进本地区经济发展,而采取的地区保护主义措施,将政府红头文件用于推销本地商品,将公检法等公器变成地区竞争手段,不惜违法办案断案。例如,跨地区的经济案件都争着在本地审理,同一起经济案件,不同地区法院判罚大相径庭。

  郑京平表示,好在中共党的十八大以来,确立了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,采取了树立正确政绩观、改革干部政绩考核机制、反腐倡廉、构建清亲政商关系等一系列治理措施,并通过立法成立监察委员会等体制改革,将反腐倡廉、公正履职覆盖到全体公职人员,较为有效地抑制了“县际政府间竞争”模式的弊端,使其更具生命力,也使我们不得不对这一模式进行重新审视。

  作者:界面宏观


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