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《中国外汇》重发周小川2012年讲话:推进资本项目可兑换

2017年12月29日 14:31:03 网易财经

  周小川:推进资本项目可兑换的概念与内容--在2012年12月三亚财经国际论坛上的讲话

  本文将刊发于《中国外汇》2018年第1期

  推进资本项目可兑换是我国改革开放进程中一项重大课题。2012年12月,中国人民银行周小川行长在三亚财经国际论坛上的讲话,对这一问题的概念和内容进行了系统深入的阐述,并从资源配置、开放经济、人民币国际化几个层面分析了货币可兑换的意义,探讨了资本项目可兑换与汇率机制、资本流动、金融市场开放、本币国际化等方面的关系问题。

  一、把握改革的时机和进度

  党的十八大报告明确提出,要“逐步实现人民币资本项目可兑换”,这句话也写入了“十二五”规划,是我们今后一段时间工作的一项重点任务。正式文件提到实现人民币资本项目可兑换时,通常都冠有“逐步”两个字,但不同场合这两个字的内涵往往不同。当我们距离可兑换比较远的时候说“逐步”,一是说要经过很长时间,通过各种努力才能够达到目标,二是强调要先易后难,对可兑换的各项内容要进行利弊比较,先推动“利大弊小”的方面,而不一定是全面推进。当我们经过努力距离可兑换越来越接近的时候再说“逐步”,则更多地是强调要实现这一目标,因为一些容易推动的、相对好开展的工作都做得差不多了,剩下的往往是不太好推动、相对比较复杂和困难的领域,这时候就不能回避了。有些领域可能并不是可以非常明显地判断为“利大弊小”,甚至推动的过程中可能还要付出一些代价,但还是要予以推动。

  不妨以中国加入WTO为例来说明。WTO于1994年正式成立,其前身是1948年成立的关贸总协定(GATT)。中国在2001年加入WTO之前,实行改革开放已有二十多年,秉承的策略一直都是先易后难,也就是“利大弊小”的先开展。改革之初,资金匮乏,引进外资的“利”比较明显,因此1979年颁布了《中外合资企业法》。到了1999年WTO谈判的最后阶段,加入WTO的诸多条件大都符合了,相关工作也已比较详尽,最后要扫清一下,看还有哪些“硬骨头”需要啃。这时候就发现,对于剩下的若干领域,虽然其利弊比较不太好准确得出结论,但还是要攻克难关,扫清障碍。

  因此,理解“逐步实现人民币资本项目可兑换”这句话时,首先要注意到,虽然多年来正式文件中大多用“逐步推进”、“稳步推进”或者是“逐步实现”这类的词,但是时至今日,在距离这个目标越来越近、关于人民币国际化的呼声越来越高的情况下,虽然下一步的工作还要有一个渐进的、逐步的推动过程,但相关工作的计划及其实施会更加细致、更加全面。

  我国关于人民币可兑换提法的变化,也反映了国内对于这一问题认识的深化过程。在1993年党的十四届三中全会上,党的文件首次提出要使人民币成为一种可兑换的货币;随后在1994年实施的汇改中,实现了汇率制度并轨,开始实行单一的、有管理的浮动汇率制度,并宣布实行除“三资”企业之外的人民币经常项目可兑换。1996年12月,我国正式宣布接受国际货币基金组织(IMF)第八条款,实现人民币经常项目可兑换。之后,有关文件就开始提出,下一步要逐步实现人民币资本项目可兑换。然而,推动人民币资本项目可兑换的工作比较复杂,也涉及各种改革的配套关系,对此一直有争议。

  争议的一个主要方面是对利弊比较的看法有差异。有一部分人可能本身不太关心这项改革,而关心这项改革的各方人士也很难有全面共识。具体到某个特定问题时,往往是一部分人认为是利大弊小,应该抓紧推动,但另一部分人坚持认为弊大利小,要缓行。有时分歧不仅是对利弊比较有不同看法,甚至对整个问题都有不同看法。原因是人们在分析问题和进行利弊比较时,所基于的理论和经验是不同的。

  这次国际金融危机又带来了新的争议。一直以来,西方发达国家比较强调所谓自由市场经济体制,强调对外开放,这其中就包括对货币可自由兑换的强调。而恰恰是这些国家,成为这次国际金融危机的发始地,出了很多问题,这就导致全球在思考这次危机的经验教训时,自然会质疑西方国家倡导的这套模式和经验到底对不对。

  上世纪末的亚洲金融风波和这次国际金融危机也使得实现人民币资本项目可兑换的步伐放慢,中间甚至出现了停顿。应该说,在危机时期,应对危机是工作重心,同时还要从危机中总结、汲取经验教训,重新推敲某些观点。亚洲金融风波从1997年下半年开始蔓延,此后的一段时期内,我国没有再强调推动人民币资本项目可兑换,直到2002年党的十六大才再一次提出,之后在2003年党的十六届三中全会上,再次指出要逐步实现人民币资本项目可兑换。到2007年党的十七大召开时,正值美国次贷危机开始升级演变,随后金融危机爆发并不断发展深化,在一定程度上转移了对推动若干领域改革的注意力。同时,这次危机爆发也使人们认识到,过去我们所关注的一些问题需要重新予以回顾和思考。在此背景下,人民币资本项目可兑换的改革进程有所放缓。

  尽管存在争议,应该说人民币资本项目可兑换是我国进一步深化改革开放和完善社会主义市场经济体制不可或缺的内容,应该根据条件、根据利弊取舍逐步实现。

  二、货币可兑换的重要意义

  资源配置与可兑换

  首先,资本项目可兑换与社会主义市场经济体制建设密切联系。改革开放的前十几年中,中央有关重要文件对社会主义市场经济体制做过一些概括和解释。1992年党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是要建立和完善社会主义市场经济体制,同时在之前有关文件的基础上做了两点解释:一是强调要建立有宏观调控的市场经济,不是搞完全放任自由的市场经济;二是强调市场要在资源配置中起基础性作用。

  所谓市场在资源配置中起基础性作用,简单地说就是各种商品、生产要素(包括资本、劳动力等)和服务的价格都应该由市场供求来决定并进行配置。显然,外汇也有一个市场配置的问题。因此把这句话落实到外汇管理领域,就可表述为:外汇市场要在配置外汇资源、决定人民币汇率方面起基础性作用。也就是说,要按市场供求关系和价格机制来实现外汇的供求平衡。要更好地发挥市场在外汇资源配置中的基础性作用,就不应该在外汇市场供求关系以外施加不必要的限制。过去我们在外汇管理方面有比较多的限制,不仅资本项目有限制,经常项目也有限制,下一步要使市场发挥基础性作用,就应该逐步减少这些限制,减少到一定程度就实现了各项目的人民币可兑换。因此,人民币可自由兑换与建立和完善社会主义市场经济体制是联系在一起的。

  资源配置方式的改变涉及激励机制和利益关系的调整。回顾改革过程不难看到,社会主义市场经济和过去传统的集中型中央计划经济是两种完全不同的模式,在模式转变中会产生一些争议、摩擦,需要在思路上做出比较大的转换。上世纪70年代末80年代初,人们对传统集中型计划经济的弊端在认识上已比较一致,改革策略的一个重要方面是下放权力,调动经济主体的积极性。在农村就是搞家庭联产承包责任制,调动农户的生产积极性。同时,对国有企业放权让利,增加其自主权,目的也是要调动其积极性。但在改革早期,在思维上始终存在一个矛盾,就是既想调动人们的积极性,却又不愿意推动价格改革。这是因为,改革价格体制会引起一系列的利益调整,还会造成通货膨胀。实际上,激励机制与资源配置是一个事物的两个方面:从价格形成的角度看是资源配置问题,从分配角度看则是激励机制问题。因此,如果不愿意改革价格机制,资源配置必然是扭曲的。在改革之初,这一矛盾还不那么突出,在对价格机制没有进行大的改革的情况下,通过其他领域的改革可在一定程度上调动人们的积极性。当然,仔细分析会发现,在这些改革的推动过程中,实际上价格机制也发生了松动,一些领域的价格管制开始逐步放开,比如在农村搞联产承包责任制时,农村集市的很多农产品价格都放开了。

  在人民币可兑换问题上,也存在着改革早期那种认识上典型的矛盾:既希望通过改革提高资源配置效率,同时又希望尽量不要动价格机制,希望不调整或少调整现有的利益格局。人民币的对外价格就是汇率,因此人民币可兑换问题联系着人民币汇率和外汇市场,需要通过人民币汇率形成机制和外汇市场实现市场在外汇资源配置中的基础性作用。在有些国家和地区,汇率改革会带来通货膨胀压力,好在人民币汇率若干年来曾呈升值趋势,因此有降低通货膨胀的作用。尽管如此,人民币可兑换和汇率改革还是会不可避免地对各种利益关系做出调整。

  总之,在比较人民币资本项目可兑换的利弊时,除了要对各行业(如纺织业)、对不同地区(如东、中、西部或港澳台地区)的利弊影响做出具体评估外,还应有更宏观的视野以及更高的站位,即如何理解和落实市场在资源配置中发挥基础性作用这一命题。

  开放型经济与可兑换

  上世纪70年代末、80年代初我国就开始推进对外开放,鼓励外商直接投资,但当时没有提“开放型经济”这一说法。1993年十四届三中全会文件提出了关于建立和完善社会主义市场经济体制的50条框架,明确写入了“开放型经济”这一提法,强调我国不再搞封闭型市场经济,而是要建设开放型的社会主义市场经济。需要审视的问题是,建设开放型经济与人民币可兑换问题有没有关系,或者说,是否可以在长期不推动人民币可兑换的情况下也能建成开放型经济?世界上有没有这种先例?

  不妨回顾一下“开放型经济”和“封闭型经济”说法的来源。上世纪70年代末、80年代初,发展经济学关于经济发展模式问题曾有激烈争论,争论的焦点涉及两个说法。一是“出口导向的发展战略”,后来世界银行把这个词改为“外向型发展战略”(Outward-Looking Development Strategy),在经济学语境中类似于开放型经济。亚洲“四小龙”是实行出口导向型发展战略的代表。另一个是“内向型发展战略”,以进口替代型发展战略为具体特征,主要是将需要进口的产品尽量在国内组织生产,以替代进口,在经济学语境中等价于内向型经济或封闭型经济。拉丁美洲曾是这一模式的代表。在这场关于开放型经济和封闭型经济的争论中,人们把传统的集中型计划经济自然地视为封闭型经济。但这么划分实际上也不太准确,因为前苏联及东欧国家曾建立了经济互助委员会这一合作体系,在这些国家间也是一个开放的经济体系,只不过这些国家是通过计划来实现跨国分工和交换。

  “开放型经济”与“对外开放”是有区别的,就像“市场经济”与“市场”有区别一样。世界上使用“对外开放”一词的国家很多,比如很多非洲国家都在提要对外开放,但其中不少国家不用“开放型经济”这一提法,而是用别的提法。按照前面的追本溯源,“开放型经济”这一提法是有其定义的。就我国的情况看,把1985年的情况与1980年相比,或者把上世纪90年代初的情况与80年代相比,可以说是更“开放”了,但是否是“开放型经济”?可能还要斟酌。所以到党的十四届三中全会明确提出要建设开放型经济,实际上在概念上确立了一种新的经济改革发展思路。回到人民币可兑换角度问题上看,从建立开放型经济的角度来审视,如果人民币不可兑换,就很难符合建立开放型经济的定义。中国作为大国,要建设开放型经济,无疑需要一个过程,实现人民币可兑换也需要一个过程,但最终看,要建成比较完善的开放型经济,人民币可兑换是应有之义。其中,人民币经常项目可兑换是最基础的,我国在1996年就实现了。下一步就是要推动和实现人民币资本项目可兑换,这对于我国建设开放型经济既是必要的、也是十分重要的。我国从最初提出建设开放型经济到现在已有20年了,推动人民币资本项目可兑换也逐步变得更为迫切,要认识到这两项工作是密切联系的。

  人民币国际化与可兑换

  近年来一个广受关注的话题是人民币在贸易投资项下的跨境使用。人民银行不太主张用“人民币国际化”这一提法,但外界已经用得很普遍了。人民币跨境使用及其拓展很大程度上源于这次国际金融危机。在这次危机中,从韩国开始,先后有多个国家提出与中国开展货币互换。另外,随着人民币的走强,微观经济活动中的企业和个人层面也有跨境使用本币的需求。在这次危机中,传统的储备货币或国际货币币值不稳定,储备货币发行国的货币政策也饱受争议。有人直指其不负责任,认为与其依赖不稳定的货币,还不如直接用本币。应该说,这些因素造就了人民币“走出去”的历史机遇,产生了人民币跨境使用的需求。但一个自然的问题是,在资本项目不可自由兑换的条件下,人民币能否在国际上真正被广泛接受?从基本理论和国际经验看,在人民币不可自由兑换的情况下,人民币跨境使用也可以得到一定程度的发展,但不可能有长足的发展,在国际上被接受的程度也不可能很高。因此,考虑到当前国际货币体系的弊端,人们寄希望于人民币发挥更大的作用,在这种情况下,逐步实现人民币资本项目可兑换是一个必然选择。

  总之,“逐步实现人民币资本项目可兑换”写入了十八大报告,之前也写入了若干个中央的正式文件,在其实施过程中,还是会有各种各样的争议。有人认为,资本项目可兑换是从西方学来的,或者是迎合西方要求的,不符合我国国情,实施起来很可能弊大于利,因此不太赞同推动这项工作。可见,这项工作还有一些认识上的问题需要解决,仍然需要讨论并澄清一些认识误区。

  三、资本项目可兑换的门槛

  是否有明确定义的门槛?

  在讨论改革时机是否成熟或具体政策如何制定时,还有人对资本项目可兑换的概念本身不太清楚。目前,国际上并没有关于资本项目可兑换的权威定义。IMF的一项重要职责是监管汇率体制和国际资本流动,应该说最有权威给出货币可兑换的定义,但IMF没有关于资本项目可兑换的严格定义,甚至没有这方面的具体规定。IMF第八条款对经常项目可兑换有明确的定义,规定了一系列条件,各国可以逐条检查,如果符合其规定,就可以宣布实现了经常项目可兑换。

  相比较而言,IMF对资本项目可兑换只给出了一个大致的框架,没有规定一套一旦接受后就可以宣布资本项目可兑换的条款。也因为此,一些国家的资本项目实际上并没有做到普遍意义上的自由可兑换,但却对外宣布实现了资本项目可兑换。为什么有的国家没达到标准却提前宣布达到,而有的国家对此却非常谨慎呢?这是因为各国国情不一样。一些国家特别需要引进外资,提前宣布资本项目可兑换可提升该国对外部资金的吸引力;还有一些转轨国家,如前苏联、东欧一些国家,急于宣布资本项目可兑换则更多地是要表示该国已经全面向市场经济转轨了,可以增强国际、国内的信心;还有一些国家经济发展状况不太好,开放程度也不高,资本项下离可兑换实际上还差得比较远,提前宣布是出于加快推动开放和促进发展的考虑。比如,俄罗斯2012年才加入WTO,比我国晚了十年,但2006年就已宣布实现了资本项目可兑换。可见,资本项目可兑换确实没有明确的标准。

  理解资本项目可兑换概念的另一个困难在于,当离可兑换比较远的时候,概念还是相对清楚的;而当离得比较近的时候,会面临多种具体选择,概念反而会变得比较模糊。举例来说,假如你开车从北京到海南,刚出发时只要记住往南走就对了,具体走哪条路差不了多少;但等到比较接近的时候,反而需要选择,因为要确定在哪里可以摆渡,到底要去哪个城市等。因此,距离可兑换越近,就越觉得它的概念不简单,需要真正搞清楚。

  关于资本项目可兑换,IMF有一张表,包括七大类、四十项。这些项目是从技术角度来分项的,可以把它作为一个对照单,但每个项目的重要程度有大有小,这张表对重要性未做区分。是否实现了资本项目可兑换,一个模糊的标准是看这七大类、四十项是不是大多数重点项目都做到了,如果做到了,就算是资本项目可兑换了。

  是否存在“四位一体”?

  正因为没有明确的标准,讨论中就容易出现一些问题。国内讨论资本项目可兑换时,经常会听到一个所谓“四位一体”的概念,即把资本项目可兑换与人民币汇率完全自由浮动、解除资本管制、金融市场全面对外开放和人民币国际化等四个概念等同起来。这种观点认为,一旦实现人民币资本项目可兑换,可能就意味着:第一,人民币汇率就应是完全自由浮动的,不附加任何干预。第二,全面解除对资本流动的各项管制,资本跨境流入、流出就应百分之百地自由,不再有管制。第三,国内金融市场完全对外开放。国际资本可自由进出各类金融市场,可自由买卖本国的股票、债券、基金和各类金融衍生品,可自由从事银行、证券、保险、信托、金融租赁等金融业务。第四,本币实现国际化,成为储备货币。

  在讨论中,很多人把上述几个概念混为一谈,一提人民币资本项目可兑换或可自由兑换问题,就把“自由”的概念过度延伸到其他几个概念上,认为这几个方面是与人民币资本项目可兑换关联在一起的,因此在人民币汇率没有实现完全浮动、资本流动还有管制、金融市场没有全面放开、本币没有成为国际货币前,就无法真正实现人民币资本项目的可自由兑换。这种理解是有问题的,会导致我们把这项工作的目标定得太高、太远,增加了实现人民币资本项目可兑换的难度。还容易导致在利弊比较时,把完全放开国内金融市场所带来的各种弊端和成本计算在内,从而会加大争议,不利于工作的开展。因此,人民银行很多时候还承担着向各部门、各地方的解释工作。

  可兑换与汇率机制

  这两者是什么关系呢?我先以瑞士法郎和日元的例子说明。2011年美国出现债务上限问题时,美元一度走软,导致日元和瑞士法郎升值很快。瑞士法郎对美元的汇率过去一直是1.2:1左右的水平,后来一度有所上升但波动不大,但2011年美元贬值后,瑞士法郎快速升值,最高时达0.8:1,对瑞士经济造成了明显冲击。瑞士是一个小型自由经济体,瑞士法郎也是重要的国际货币之一,但这种情况下瑞士也对瑞士法郎汇率进行了干预,使其汇率最后稳定在1.2:1欧元的水平。与瑞士类似,日本也对日元汇率进行了干预。瑞士法郎和日元虽然是可自由兑换货币,但并不意味着其汇率就必须完全自由浮动,不能作任何干预。另一个例子是,香港实行与美元挂钩的联系汇率,港币显然不是自由浮动汇率,但是港币却是全球自由兑换程度最高的货币之一。由此观之,汇率自由浮动和货币可自由兑换有一定联系,但并不是划等号的,汇率自由浮动不是资本项目可兑换的充分必要组成部分。因此,当人民币汇率大体处在供求均衡水平时,如果出现资本异常流动,仍可以对人民币汇率进行某种干预。

  可兑换与资本流动

  资本流动管制方面,资本可自由流动与资本项目可兑换也是有区别的。很多情况下,货币是可自由兑换的,但资本的汇入汇出仍然要受到一定的管控。美国“9·11”事件以来的三个变化清楚地表明了这一点。第一是对反恐融资的监管全面加强。美国对有恐怖融资嫌疑账户的资金转移进行了密切跟踪和严厉监管。第二是反洗钱监管明显强化。在国际监管中,反恐融资和反洗钱这两项都是统一放在反洗钱框架下的。第三是管理避税天堂。这次国际金融危机导致很多国家需要对金融机构和实体经济进行救助,一些国家因此在财政上捉襟见肘,为此呼吁加强对避税天堂的监管。这些国家认为,避税天堂的存在使应纳税收得以规避,导致了本国财政能力减弱。2009年、2010年G20对此经过反复讨论后就管理避税天堂达成协议。美国最近也试图通过“长臂管辖”来监管美国人在海外的存款和账户变动,以打击逃避纳税行为。可见,即便是非常强调自由市场的西方发达国家都在反洗钱、反恐融资和涉及避税天堂的跨境交易方面加强了资本流动管控,并不是百分之百自由地允许资本跨境流动。

  与之相随的一个变化是,IMF开始认为新兴市场国家在需要时可以实施临时性资本管制。IMF在2010年推出了两篇影响比较大的工作论文:一篇是建议调高通货膨胀目标,比如从之前2%的调为4%,旨在增加宏观政策在应对危机时的空间;另一篇则提出在特殊情况下,新兴市场经济体可以对短期的投机性资本流动加以管制。这和过去IMF所秉持的观点截然不同,之前很多人一直坚持认为,既然搞开放型经济、搞可自由兑换,就不应再区分流入的资本是长期的还是短期的、是投机性的还是非投机的,应该全部放开。IMF观点的转变实际上支持了巴西等国对短期投机性资本流入征收托宾税的做法,意味着在资本项目可兑换的衡量方面,对限制新兴经济体管制短期资本流动的要求出现了放松。因此,无论是发达国家还是新兴经济体,实行资本项目可兑换都不是一概不管,不是必须允许跨境资本可以百分之百地自由流动,而是可以有一定程度的管理。至于这个程度的大小,则没有明确规定。

  可兑换与金融市场开放

  金融市场开放方面,本币资本项目可兑换是否就意味着所有金融市场对国际资本都是完全开放呢?各国在放开资本进入时,对哪些市场最为谨慎,以至于会采取限制措施?一般会认为是股票市场,因为股票市场比较敏感,容易受到冲击。但实际上并非如此,各国真正比较警惕的是债券市场和金融衍生品市场。

  债券市场放开过快可能导致类似泰国在亚洲金融风波中出现的问题。泰国国内机构需要用泰铢(Baht),但在国内借不到,于是就借外债,借到美元后换成泰铢在国内使用,期满时也要还美元。也就是说,国内企业本来要用本币,但却通过外币搭桥,因此这些债务存在严重的货币错配。当时泰国还实行固定汇率制,一旦出现大规模资本外流,要么外汇储备枯竭,要么汇率守不住,总会出现问题。泰国的教训是,债券市场放开容易引起诸如币种错配等宏观不审慎问题,应给予高度关注。泰国当时的主要问题是私人部门借了大量外债,也就是说问题出在私人部门。而这次全球金融危机中,希腊也出现了债务问题,但希腊更多是主权债务问题,并且借的、用的都是欧元,所以没有币种错配问题。但希腊的例子说明,政府借债过多也会导致危机。可见,一国应该对开放债券市场持谨慎的态度,要确保有一定的宏观审慎措施,要考虑是否允许出现货币错配,以及允许出现多大程度的错配,如果错配问题比较严重就可能导致系统性风险。我们可以看到,印度等国家对国际资本投资本国股票市场的条件相对比较宽松,而对国际资本投资国内债券市场则有比例限制,这就是考虑了债券市场的特点。对此我国也历来十分注重对外债的管理。一个相关的问题是,不少地方政府提出,既然中投可以用外汇储备,为什么地方不能用?因此希望地方也能动用外汇储备。对此,我们一直强调,外汇储备可以用,但前提是不能搞二次结汇。因此需要弄清楚,你到底是想用人民币还是想用外汇?如果是要用人民币,那可能拿到外汇后马上就结汇了,结果外汇没用,仅仅是加大了货币供应量。

  金融衍生品市场的开放同样值得高度关注。一部分金融衍生品本身就是为短期投机活动设计的,交易量非常大,但究竟对实体经济有多大益处有诸多争议。推行资本项目可兑换,现有规定并没有明确要求须把一些特别复杂的、比较脱离实体经济的金融衍生品市场向国际资本放开;也没有标准规定如果这些领域没有放开,该国货币就不是可自由兑换的。从宏观审慎的角度看,不仅是债券市场的对外开放需要有一定管理,资本项下的其他领域,如外商直接投资、股票市场、信托、金融租赁、基金等也不是必须百分之百地放开。此外,国外还有一些十分复杂的金融衍生品,如CDO、CDO平方、CDO立方等,是不是人民币实行资本项目可兑换必须也发展类似的衍生品,并允许国际资本在国内投资和交易?也不是,这并不是人民币资本项目可兑换的必备条件。

  可兑换与本币国际化

  人民币国际化方面,应该说资本项目可兑换与本币国际化有联系,但没有必然的对应关系。国际上,大多数的小型开放经济体都已宣布本币是资本项目可兑换的,其中确有不少国家的开放程度相当高,其货币可兑换程度也比较高,但除瑞士法郎外,这些国家的货币都不是国际货币,主要是因为这些国家经济体量太小。反过来说,虽然人民币资本项目还没有实现完全可自由兑换,但是人民币跨境使用仍得到了一定发展,在一些国家和地区的接受程度比较高。这说明,可兑换和本币国际化并不是必然对应的。当然,也要认识到,人民币跨境使用要取得更大发展,有必要逐步推进其资本项目可兑换。

  四、我国离目标并不很遥远

  从国际实践看,资本项目可兑换很少做到百分之百的自由兑换,而是大量活动的兑换是自由,少量的还有管理。在很多有管理的项下也不是不让兑换,而是要按照相关规定去办理。至少从账户开立和国际收支统计的要求而言,需要说明资金的性质和用途等问题。现在已经达到资本项目可兑换的多数国家,对资本流动仍旧有若干的管理。除了前面提到IMF工作论文认为可保留对投机性短期资本流入的管制外,最近IMF总裁拉加德也表示,在资本异常流动的情况下,新兴市场国家有必要对部分资本流动实行管理。另外,IMF的正式文件中,还允许实现资本项目可兑换的国家在出现危机时采取临时性的资本流动管理措施。亚洲金融风波中马来西亚对资本流动采取了临时性的管理,事后又再度放宽。

  对照IMF资本项目可兑换七大类、四十项的内容看,我国距离可兑换目标并不很遥远。IMF的列表中,金融工具主要包括股票、债券、货币市场工具、基金、衍生产品、信贷等六类,其中前五项按照居民和非居民、金融工具的买卖和发行四个属性划分,4乘以5等于20,信贷又分为商业信贷、金融信贷、担保保证和备用融资便利三小类,每类又按居民和非居民划分,这些主要项目就至少占了26项。但在实际管理中,有时难以做到一对一的区分。比如,如果允许中国有资质的投资者开展海外投资,资金一旦出去,究竟是投股票、债券、基金、衍生品还是其他产品,区分的可行性和必要性就都不大。所以有些政策一旦决定实施,就会涉及很多项。总之,仔细梳理IMF的七大类、四十项,会发现中国的可兑换程度已经比较高了,距离目标并不是很远。

  五、加强对资本流动的监测和必要的管理

  概念上厘清之后,具体工作就容易开展了。首先要密切监测跨境资本流动。目前我国经常项目已实现了可兑换,资本项目还没有完全放开,所以实际工作中要对经常项目和资本项目进行严格区分,属于资本项下的交易要经过规定的管理程序,有的需要审批。但要认识到,按程序管理与加强监测是不同的,如果国际资本通过种种途径规避了管理流入或汇出了,这在管理层面是很难发现的。加强监测是强调要切实掌握资本流动的信息,至于是否管控、如何管控则可视情况决定,比如对短期投机性资本可采取一定的管理措施。监测是各方面工作的基础,只有监测到了,才能做到想实施管控时,就能有的放矢。否则,如果监测跟不上的话,可能很难会发现哪个地方、哪个环节有洗钱等问题。对中国今后的监测而言,既要做到便利化,相关监测不给正常经济活动造成太多麻烦,同时又要能掌握资金流入流出和兑换的信息,以便出现问题能及时处理。

  第二,完善宏观审慎管理。针对债券市场可能存在的货币错配和外债过重问题,以及金融衍生产品市场的交易问题,我们可以实行额外的监管措施,特别是可以用宏观审慎的有关政策予以管理。

  第三,加强对短期资本流动的管理。从现有的管控措施看,目前我国用QFII制度来管理流入股市、债市的国外资金,Q即Qualified,强调是合格的境外投资者,主要是对中长期投资资金放开,因此QFII制度表明我们不太欢迎短期投机性资本流入。外资急剧撤走对于新兴市场往往有明显冲击,所以我们要求外资撤离也要有序。对外商直接投资(FDI),我国历来是持欢迎态度的。

  此外,我们还要继续巩固反洗钱、反恐融资的相关政策措施,关注利用避税天堂进行避税的跨境交易。在这些方面,可以参照国际上的做法加强管控。

  最后,如果发生了金融危机或经济危机,可以按照IMF规定对资本流动采取临时性管理措施。

  总之,通过上述措施,应该说可以大大减少过去一些关于推进人民币资本项目可兑换的担心和疑虑,有助于得出利弊比较的结论。

  六、近期需要推动的具体事项

  总体看,现在所说的“逐步”虽然用词上没有改变,但实际已到了要更加具体地制定计划和采取改革步骤并果断加以推动、实施的阶段。要认识到,资本项下人民币可兑换的很多项目已经实现,剩下的项目并不多。对这些项目,应逐项研究,制定相应的措施,决定怎么推进、推进到什么程度。通过精心筹划,完全可以把加快实现人民币资本项目可兑换的各项工作做好,完成十八大提出的这项任务。