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巴曙松:中国影子银行的监管趋势

2017年12月05日 13:38:18 同花顺财经

  作者:巴曙松

  在第五次全国金融工作会议后,中国金融机构对影子银行的监管趋势也越加关注。本文分析了影子银行的特征,并借鉴国际监管经验,建议强化对影子银行的监管,从统一资产管理产品框架着手,强化影子银行产品的穿透式监管。敬请阅读。

  中国影子银行的问题主要体现在跨越不同金融细分领域的资产管理产品发展,以及复杂的产品镶嵌等,并且成为加杠杆的主要载体。在第五次全国金融工作会议后,中国金融机构对影子银行的监管趋势也越加关注。本文分析了影子银行的特征,并借鉴国际监管经验,建议强化对影子银行的监管,从统一资产管理产品框架着手,强化影子银行产品的穿透式监管。

  2007年因美国金融危机的爆发,“影子银行”开始受到国际普遍关注,进而引发对“影子银行”强化监管的讨论,至今已十年有余。虽然处于不同的金融环境,中国的影子银行基于不同的发展路径,也同样取得了长足的发展。从国际比较看,虽然不同国家的影子银行可能有不同的表现形式,但是总体上说,由于影子银行游离于银行监管体系之外、透明度有限、常常杠杆率较高,因此可能引发系统性风险和监管套利等问题。目前,在经历了以“大资管”为主线的突破不同金融细分领域监管约束的市场融合之后,中国的影子银行问题主要体现在跨越不同金融细分领域的资产管理产品发展、以及复杂的产品镶嵌等,进而成为加杠杆的主要载体。在第五次全国金融工作会议后,在去杠杆的政策导向下,中国的监管机构对影子银行的监管趋势也越加关注。

  2017年7月4日中国人民银行发布了《中国金融稳定报告(2017)》,对中国2016年金融体系的稳健性进行了评估,其中特别提出要对影子银行等着重强化监管。7月17日,在全国金融工作会议闭幕后,中国银监会召开党委扩大会议,传达学习全国金融工作会议精神,并再次重申防范流动性风险、信用风险、影子银行等重点领域风险重要性。中国证监会、中国保监会也陆续出台了规范影子银行的一系列举措。中国央行行长周小川在2017年G30国际银行业研讨会上提及金融稳定发展委员会未来将重点关注的四方面问题中,影子银行因其产品结构设计复杂,信息披露不充分,没有像商业银行一样受到资本充足率的限制和存款准备金制度的约束,且不受存款保险制度的保护而列居首位。在强调化解金融稳定的大趋势下,如何强化监管影子银行、促使影子银行逐步提高透明度,已成为各方金融管理机构关注的重点课题从国际范围内考察影子银行的起源及其风险

  从国际范围内来看,“影子银行”的概念产生于2007年美联储的年度会议上,由美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利首次提出并被广泛采用,又称为平行银行系统(The Parallel Banking System),在美国当时的金融环境下,影子银行主要包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具(SIV)等非银行金融机构。这些机构从事放款,也接受抵押,通过杠杆操作持有大量证券、债券和复杂金融工具带来金融市场繁荣的同时,影子银行的快速发展和高杠杆操作给整个金融体系带来了巨大脆弱性,并成为2008年美国次贷危机以及全球金融危机的主要推手。2011年4月,金融稳定理事会(FSB)对“影子银行”作了严格的界定:影子银行是游离于银行的监管体系之外,可能引发系统性风险和监管套利的信用中介体系。影子银行引发系统性风险的因素主要包括期限错配、流动性转换、信用转换和高杠杆。

  在中国,影子银行在不同的阶段往往表现为不同的产品形式,初期可能包括一些商业银行与非银行金融机构的合作产品,近期则演变为一些跨专业领域进行镶嵌加杠杆等的产品。目前,银行理财产品、非银行金融机构贷款产品、资管产品中的优先级类信贷产品、P2P、民间借贷等都可归结为“影子银行”,但其概念至今没有一个非常明确的界定。有人认为,只要涉及借贷关系和银行表外业务都属于影子银行。虽然银监会2012年报明确银监会所监管的六类非银行金融机构及其业务、商业银行理财等表外业务不属于影子银行。但是实际执行过程中存在部分为规避监督和实现监管套利的理财业务,依旧表现为影子银行产品。

  根据国际评级机构穆迪发布报告,中国2016年影子银行资产达人民币64.5万亿元,同比增长21%,当然,穆迪统计的影子银行的口径与通常监管机构的口径有所差异。其报告中定义的影子银行是指信贷中介产品,包括委托贷款、信托贷款、未贴现银行承兑汇票这三类“核心”影子银行,以及去“通道”后的银行理财产品、证券公司理财产品,再加上财务公司贷款、民间借贷等。其中,银行理财是增速最快的部分,在2017年一季度达29.1万亿元。其实,无论怎样的口径,都可以看出随着混业经营的发展,中国影子银行规模爆发的同时,产品结构设计复杂、信息披露不够充分、不受资本约束等弊端必须要尽快纳入监管框架之下,得到统一监管促进其规范发展。虽然人民银行2017年起将银行表外理财纳入广义信贷范围,以合理引导金融机构加强对表外业务风险的管理。但相比较30万亿元的银行理财规模,预计还有一部分影子银行产品游离于监管的资本要求之外。

  国际监管经验及中国影子银行监管改革

  金融危机爆发后,欧美各国开始考虑将影子银行系统纳入监管。2009年英国金融服务局(FSA)发布报告,明确提出要加强对对冲基金等影子银行的监管。另外,英国对影子银行体系进行监管主要代表性法案和指令有《特纳报告》《交易行为的审慎制度》以及《衍生产品场外交易市场改革方案》等等。美国政府也于2009年3月公布《金融体系全面改革方案》,对诸如对冲基金之类的影子银行实行更严格的监管。要求超过一定规模的对冲基金及其他私募基金必须在美国证券交易委员会(SEC)注册登记,建立针对诸如CDS等场外衍生品市场的全面监管、保护和披露框架等。2010年7月美国政府颁布了《多德–弗兰克法案》,该法案允许美国金融监管机构按照“谁是金融中介功能的最终实施者”这一思路对影子银行体系进行管控。

  中国总体上与美国影子银行存在共同特征,比如缺乏透明度、成为加杠杆的载体、从事监管套利和资金套利等,但也有不同的机理与自身特征。

  一是影子银行产品往往跨越不同金融细分领域,使得现有的以机构监管为基础的监管体制难以对影子银行产品进行穿透式的监管。目前中国的监管体制实行的是分业监管模式,但影子银行产品则横跨多个金融业务领域。

  二是通过影子银行产品实现监管套利。正规金融机构在存款准备金、贷款规模控制、资本充足率等监管要求下,银行往往有将资金转移出资产负债表的内在动力,从而形成向影子银行体系的资金供给。而在金融市场分割、市场发展不平衡、融资渠道单一、金融工具相对匮乏等条件下,影子银行体系客观上填补了正规金融的空白,也通过特定的影子银行产品创新突破了金融监管的约束,进而积聚金融结构不平衡的风险。

  三是中国的影子银行在不同时期往往表现为不同的金融产品形式,2015年以来主要表现为同业存单、委外等业务形式突破监管约束,并实现加杠杆等目标。2013年中国人民银行公布《同业存单管理暂行办法》规范了同业存单业务,也拓展了存款类金融机构的融资渠道。同业存单业务规避了银行同业业务的监管政策约束,为银行利用同业资金规避监管提供了契机。相应的业务模式主要有同业存单质押、受益权T+D模式以及同业存单嵌套同业理财委外投资模式。

  2015年以来,通过同业存单和委外业务加杠杆的规模迅速上升,特别是一些中小金融机构,将此视为突破分支机构网络限制、以及贷款规模约束、资本金约束等的重要渠道。从政策发展趋势看,强化对影子银行的监管,促进金融体系去杠杆,将是下一阶段影响金融市场的一个重要政策趋势。

  首先,应加强分业监管协调,从统一资产管理产品框架着手,强化影子银行产品的穿透式监管。中国影子银行体系其实已在金融监管的覆盖范围之内,比如《商业银行个人理财业务管理暂行办法》《商业银行理财产品销售管理办法》等监管办法早已出台,银行理财产品运行情况定期保送监管部门,明细也保送央行纳入社会融资总量的口径;信托公司也根据《信托公司净资本管理办法》受到合理监管;《企业集团财务公司管理办法》《非银行金融机构行政许可事项实施办法》《消费金融公司试点管理办法》等规章制度也对非银机构建立了一整套审慎监管制度。但是问题在于监管标准的差异、监管带来的合规成本过高是影子银行进行监管套利的原动力。在目前中国分业监管带来了监管套利空间。例如,当前券商和基金公司资产管理业务的监管要求相对较为宽松、而银行体系、信托类金融机构的资产管理业务监管较为严格;信托公司依赖的信托法与一般资产管理业务依赖的委托代理关系存在法律上的不同。因此要加强分业监管协调、使得对于同类业务进行相同标准的监管,努力压缩“监管真空”区域,消除监管套利空间。中国的监管框架应强化功能监管,制定统一的监管框架,强化信息披露。

  其次,推进金融结构调整,平稳促进去杠杆,逐步释放影子银行体系风险,把握风险释放速度和不刺破风险底线的平衡。目前,决策层已经陆续出台了相关的政策,引导影子银行逐步释放风险。但在推进金融市场化的过程中,需要把握市场化推进速度和金融机构盈利模式转型的平衡,防范由于金融市场化加速带来的风险叠加。从银行的角度来看,一方面利率市场化的稳步推进将改变原有依赖利差的盈利模式,存款面临较大的波动;另一方面,对影子银行的加强监管将导致银行无法再利用资产出表的手段放大利差,获取高额收益。因此,有必要客观把握利率市场化与去杠杆可能对金融机构、特别是中小金融机构的影响。

  再次,增加影子银行透明度,从而规避影子银行可能引发的系统性风险。设计全面的穿透式信息披露机制也将成为未来对影子银行监管的重点。