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混合所有制改革 国企改革的突破口

2017年10月11日 09:31:03 中国证券报

  今年春天,党中央、国务院提出要把混合所有制改革作为国企改革的突破口。前段时间中国联通混改方案出台,力度之大出乎许多人意料。作为央企新一轮深化改革的先行先试标杆,给人感觉混合所有制改革攻城突破、初战告捷,为国企改革划上浓墨重彩的一笔。我们可以期待,围绕中国联通混改的操作程序、国资定价、董事会建设、经理层市场化、产业转型升级、股权激励等方面,总结制度性经验,并加快复制推广。

  奏响国企改革最强音

  中国联通混改的突破,是由多个第一形成的。首次探索在央企集团公司进行混合所有制改革,股权释放比例高,战略投资者不仅数量多,而且股权占比也很高;首家通信行业央企向民营资本开放,出现“电信运营商+互联网”的资本与业务创新模式;首家引入“战投+定增+股权转让+员工持股”混改方式的央企等。事实上,中国联通是唯一以A股上市公司,即集团核心资产作为混改主体的,是垄断领域国企混改一次重要的试水和探索,已经形成整个国企改革的冲击波,影响巨大。对于国有企业的改革路径、股权结构、经营机制、法人治理结构的变化都产生了重要影响。对国有企业改革发展来说,具有里程碑的意义。

  混合所有制改革是五年来国企改革最大的热点之一,呈现三个阶段:2014年元月开始的热议阶段;2015年3月开始的有序等待阶段;2016年9月开始的突破阶段。期间,中央做过多次指示。开始的“积极开展”;中期的“不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个”;后期的“要形成允许改革有失误、但不允许不改革的导向”。在2015年3月以后文件中提出“三不”,正好是对前一年复杂局面的回应,强调“稳步进行”、“有序推进”,向外界释放出这种信号:不要为了混改而混改,不要盲目追求混改数量,要追求效果与质量。在2015年3月与2016年9月的一年半,很多地方改革速度慢,长期试点而经验难以推出,中央指出“对滞后的工作要倒排工期,迎头赶上”是对前一阶段节奏过慢现象的扭转。发改委会同国资委于2016年启动实施第一批混改试点,确定了东航集团、中国联通、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶等中央企业列入第一批混改试点。中国联通的混改方案提出,便是突破阶段的象征性事件。

  提出把混合所有制改革作为国企改革的突破口,这是对国企改革理论分歧的回答。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出,“坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参。”就是打破了“股多股少”的局限。“三因三宜”的策略,以“宜”为中心。前些年针对混合所有制改革分歧较大,很多人把焦点对在股权比例上,或认为公有化程度越高越好,越纯越好;或认为私有化程度高才算改革,以致实际操作的人左右为难,混合所有制难以推进。混合所有制能否成功,关键看改革能否聚准焦点,看是否对国有经济发展有效果。改革开放重大战略决策的十一届三中全会,很重要的一点是体现在对于传统僵化经济体制的深刻认识,经过大破大立,打破单一的公有制,建立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。特别是混合所有制经济作为发展最快、最有活力的一种经济形式,成为中国特色社会主义的一大亮点。提出把混合所有制改革作为国企改革的突破口,就是不要争论,把思想集中在行动的“突破”上。中国联通混改此时出现,是在实践上奏响了国企改革强音。

  提出把混合所有制改革作为国企改革的突破口,这是党中央从实际出发的重大抉择。经过近四年的实践,新一轮国企改革已进入总结经验、做出评价的时候,也是接受监督和检查的时候。习近平总书记在中央深改组第三十八次会议重要讲话强调,“对已经出台的改革举措,要对落实情况进行总体评估,尚未落地或落实效果未达到预期的改革任务,要继续做实,确保改革落地见效、蓝图变成现实”。中央深改组第三十七次会议讲到改革时指出,“对滞后的工作要倒排工期,迎头赶上,对一些难度大的改革,主要负责同志要亲自推动,跟踪进度,敲钟问响。要坚持锐意进取,发扬敢为天下先的改革精神,对改革中的阻力要敢于破除,抓好改革试点工作”。中央深改组第三十六次会议强调,各有关方面要对已经出台的改革方案经常“回头看”,既要看相关联的改革方案配套出台和落实情况,又要评估改革总体成效,对拖了后腿的要用力拽上去,对偏离目标的要赶紧拉回来。学习好、理解好最近连续三次中央深改组会议精神,是我们认识联通、东航、黄金珠宝、中粮混改方案接连实施的政治遵循和价值标准选择。联通混改,绝不是一个联通能办得了的事情,我们可以从中看到党中央对国企新一轮改革的气势与面对重重困难背水一战的决心。

  确实,不少地方国企改革的面宽了、节奏慢了,需要突破。突破口定在混合所有制改革上,不能再等,不能再拖,不能再耽误,不能再懈怠,态度明朗,意志坚定。联通混改,是事关我国国企全面深化改革这盘大棋上的“关键一子”。当党中央、国务院明确提出,“把混合所有制改革作为国企改革的突破口”,关乎中国国企改革的大的战略突破。

  国企混改形成突破势头

  联通混改试点从去年9月底开始,是国企混改形成突破势头的一个标志性的事件。联通的改革具有样本意义,就单个企业来说,是新一轮国企改革以来,力度最大的一次改革。联通混改是按照习近平总书记在中央经济工作会议确定的“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”混改十六字方针组织实施的。联通集团这一“突击队”如果趟出一条新路径,对后面的国企改革将有借鉴和启发意义。无论对混改目标的确定、标准的明确、路径的选择和难题的破解,还是在混改过程中使用的方式方法,都将为后面的混改队伍提供经验。

  联通试点,作为国企混改形成突破势头的一个标志,具体有三大突破点:一是有垄断特征的国有企业由公有制绝对控股转向相对控股,让出30%以上的股份,实现国有企业由国有产权的独家治理走向国有产权与非国有产权的共同治理;二是混合所有制改革层次深、方式复杂,战略投资加财务投资,外部投资加内部控股,国企改革与扭亏转盈转型升级结合,触及深层次矛盾的改革,是蹚深水的典型;三是“混改+互联网”模式出现,互联网民企的战略投资大规模加入,实现了业务结构上互补、重组整合,有利于国企业态向产业链条中高端发展。

  《关于深化国有企业改革的指导意见》指出国有企业发展混合所有制经济的目的,“以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标,稳妥推动国有企业发展混合所有制经济”。四个标准尤其是促进国有企业转换经营机制,让国有企业更有活力,是列于混合所有制的第一标准。联通混改重在转换经营机制,能引动巨量资金,收到放大国有资本功能的效果,岂不是大好事。联通混改是“宜控则控”,不仅是控股,而且与其他国企一起处于绝对控股地位,是符合《指导意见》“宜控则控、宜参则参”政策要求的。

  当然,联通的改革也不是也不会“一改就灵”、“一混就灵”,需要继续做艰苦的探索。混改只是形式和手段,不是目的,而是以质量和效益为目的,通过艰苦努力,使混改收到好的效果。

  新一轮改革的引领意义

  在国企改革的历史上,对于国企引入社会资本,过去有“改制合并、分拆转让”模式,也出现过国有资产流失的现象,这是我们时刻不能忘记的。这一次以联通为代表的混改,与过往国企混改不同在于:一是坚持公有制的控股地位;二是核心部分的电讯网牢牢控制在国家手里;三是改革的重点是经营市场化,是经营机制的改变,而不是所有制的改变,焦点不在股份的“多”和“少”,而是在经营权程度的“深”和“浅”;四是防止国有资产流失,这次混改规定员工持股最高不超过1%,断了少数人趁混改暴富的路。五是并非简单改制,而是转向公司化治理,建立法人治理结构,以市场化经营来体现效益。不是像以前有些地方那样,把改制当作目的,改制效果就不再过问了,而是把效果和要求放在前面,应该说新一轮改革与以往的改革有着本质的进步。

  联通等试点企业的混改,具有实际操作的引领意义。突破口,意味着突击队的出现,要在攻破的城墙上撕开一道口子,引领整个战场乃至整个战役。就像攻城,需要云梯,需要弹药的保障,需要掩护,当然更需要勇气。对于联通等试点企业来说,一下子被推到风口浪尖上,已是开弓没有回头箭,唯有不怕牺牲,冒着枪林弹雨,勇往直前,斩关夺隘。在联通等试点企业的混改操作中,怎样绷紧国家安全这根弦,遵循行业监管规则,符合电信网络信息安全要求;怎样选择正确的路径,防止国有资产流失;怎样以董事会治理为核心,以市场化运营为原则,建立权责对等、协调运转、有效制衡的混合所有制公司治理机制;怎样依法改革,实行同股同权,体现股权面前一律平等,建立一套新的体制、机制与制度;怎样在程序上公开、公平、公正,在操作及技术运行上树立典范;怎样健全激励机制,让最广大基层员工拥有更多混改获得感,都是值得回答的问题。当然最重要的是,以混合经济的效益与成果说话,增强央企实力,将央企做大做强,而不是将央企做散、做小。对于多家机构投资者而言,需要有足够耐心,需要同心同德、扎扎实实地去改进公司治理结构,改善企业管理;对于政府而言,建立容错机制,允许失误,甚至失败后的攻城策略的调整,不可求全责备,不可抓住一点不及其余。政府应该给企业更多的宽松时间,乃至试错时间。理论界也要本着积极呵护改革的立场,提供扎实的理论根据,对待先行先试而试错的企业应该宽容,持谨慎的批评态度,或褒或贬,都应充分地探讨,但不能随便扣帽子、打棍子。在国企改革获得突破的过程,对全社会也是一种考验。

  国企改革攻坚战进入关键阶段

  中央明确提出,2017年要在包括集团层面的混改上有所突破,电力石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域,要迈出实质性步伐。连续四年的“两会”上,总理报告都点出这些领域。明确开放这些领域,搞混合所有制。意味着,国企改革攻坚战进入关键阶段。

  突破口形成了,就不会后退,后续部队要跟上。下半年的混合所有制改革,势必向纵深发展。预计央企混改第三批公布的数量可能会大大超过前两批。第三批试点中地方国企混改更引人关注,因为大多数国企还是在基层。目前三批试点,犹如三支突击队,发起一轮一轮冲锋,势头很强。对于前两批19家试点企业的特点,所处行业涉及配售电、电力装备、高速铁路、铁路装备、航空物流、民航信息服务、基础电信、国防军工、重要商品、金融等重点领域,特别是国防军工领域较多,有7家企业。包括中国航空、中国兵装、中国兵器、中国船舶重工、中国电建等央企都在积极制定混改方案。现在,第二批突击队黄金珠宝、中粮已经公布方案,第三批试点方案等待遴选。还有一个是地方国企领域,在南方省市开辟局面的基础上,最近天津、山西、黑龙江、河南等北方各地混合所有制改革出现一些大动作,追赶南方先行省份,混合所有制改革已呈遍地开花之态。上下联动,南北呼应,可望在今年年底形成国企改革的突破之势。


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