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地方竞争战略从GDP数字竞赛转向竞申自贸区

http://finance.591hx.com 2014年03月18日 19:52:19 《中国经济报告》杂志

  地方竞争战略转向

  今年GDP竞争现象有所缓解,地方竞争战略转向,“降速提质”、竞申自贸区等成为一些地方政府的新选择

  □ 《 中国经济报告》记者 马玉荣 王艺璇

  “官出数字、数字出官”。多年来中国地方GDP竞争激烈,“发展”也只盯住了GDP,盯住了高楼大厦、广场马路、高铁地铁这些物质性的建设,但是,今年这种GDP竞争现象有所缓解,地方竞争战略转向,“降速提质”、竞申自贸区等成为一些地方政府的选择。

  地方“降速提质”竞申自贸区

  许多地方政府工作报告把申报自由贸易区列为重点工作,如浙江、山东、辽宁、河南、福建、四川、广西和云南等省,以及苏州、无锡和合肥三个城市在内的十余个地方。据报道,天津和广东实地调研已经完成。2月l2日,陕西省政府常务会议指出,积极借鉴上海的做法和经验,加快丝绸之路经济带西安自由贸易园区的各项准备工作,力争成为国家首批试点地区。

  根据31省(区、市)政府工作报告,今年GDP增长目标与去年实际增长相比,黑龙江省上调0.5个百分点,达到8.5%,海南省上调0.1个百分点,达到10%。除黑龙江、海南上调GDP增长目标外,山西、内蒙古等7省份GDP增长目标与去年持平,其余22省份则下调了GDP增长目标。吉林省下调的幅度最大,由2013年的12%调至今年的8%。

  中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文教授接受《中国经济报告》记者采访时说:“近年,天津、重庆、内蒙等地方经济发展速度快。各地做法不同,天津是由滨海新区制造业带动,滨海新区是国务院批准的第一个国家综合改革创新区;重庆是中央给了许多政策扶持,批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,重庆两江新区是由国务院批复的第三个国家级新区,而且国家发展改革委批复重庆为全国承接产业转移示范区等;内蒙依托资源产业,如煤炭,前些年煤炭价格高时,给当地经济发展注入了活力。”

  相比之下,北京和上海等东部地区GDP增速比较慢。统计数据显示,GDP增长预期西高东低的局面非常明显。

  对这种现象,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志表示:“一是地方需要竞争。国外也有类似情况,如美国是一个联邦制国家,在各级州和地方政府之间也存在着竞争。但竞争应有一个统一的平台,在公平的政策环境中竞争,在统一的市场中竞争。中国需要改革开放,需要探索,但自贸区建设不宜遍地开花,这会影响总体布局和整体效益。二是体制不完备。改革开放需要探索实验,但要通盘考虑,要有统一构想。地方可以竞争,但要在统一平台上规范竞争,不能采取过多的让利手段,或不考虑环境问题。”相关资料显示,目前中国地方竞争依然主要由政府主导,市场主导则明显偏弱。

  孙久文对记者表示:“一方面地方政府有发展经济的冲动。攀比GDP,增加财政收入等,以往GDP是地方政府干部成绩考核的重要指标,地方官员晋升导向是重要追求;但另一方面,中央给地方的导向性也非常明显,不可能按地方自己想法行事。”

  中国民(私)营经济研究会研究员朱小群认为,当经济增长和环境保护出现矛盾时,唯有一方做出让步,才可能使矛盾暂时调和。面对2013年1月雾霾的严重天气,北京市紧急叫停高排放企业生产、停驶大量机动车。推而广之,我们要问:全国的污染形势如何?要不要从长计议、优化措施,坚决控制一些污染源?紧急措施是有用的,但仅靠这些措施远远不够,也常常是低效的。无论是紧急的还是长期的措施,肯定会影响经济增长速度。这一点,我们必须承认,必须认可,必须取舍。要处理好经济增长与环境保护的关系,经济发展必须达到科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的要求,中国融入全球经济一体化,必然会加速市场化转型进程,对环境保护提出了新的要求。

  对于地方政府在经济竞争中出现的转向迹象,侯永志表示:“地方政府可做的事不少,如环境改善、基础设施、秉公执法等。如果地方实力强,还可支持企业技术创新。近年来美国的‘页岩气革命’显现出强大威力。但是美国页岩气开采技术的巨大突破,是与上个世纪70、80年代以来美国政府持续的大规模投入分不开的。”

  侯永志还说:“企业与政府应良性互动。企业缺乏资金,多数企业不愿意承担创新风险,因而政府在推动企业技术进步方面应大有所为,也有发挥作用的广阔空间。”

  地方GDP竞争弊端

  地方竞争有利也有弊。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧指出,以往地方长期追求GDP增长形成了地方政府“公司化”倾向,地方政府与市场配置的关系已经相当扭曲,越位、错位和缺位问题十分突出。

  针对地方政府公司化,有人甚至提出了官僚资本的提法,但对此,也有学者不同意,认为太政治化。理由是地方国企已比较少,在全民所有制中占比并不高,怎能用官僚资本这一概念?

  但宋晓梧对《中国经济报告》记者表示,地方政府GDP竞争积累的问题还包括以下几点:割裂统一市场、破坏法制环境。一些地方为 “促进本地区经济发展”,使用行政手段干预市场公平竞争,对本地区企业及产品采取地方保护,抵制外地产品进入,严重影响生产要素和商品的合理流通。 地方保护主义泛滥的地市,公安、工商、税务、防疫、技术监督等部门,甚至纪检监察部门都为外地产品的进入设置障碍,宣传消费本地产品是“爱县”、“爱市”,而消费外地产品属违纪行为,甚至要受到追究。 在本地企业与外地企业发生经济纠纷时,地方法院公然袒护本地企业。

  他还指出,地方对于GDP的追求和竞争,在很大程度上扭曲了城镇化进程。许多地方政府将城镇化当做经济发展的一种手段,未走出片面追求GDP高增长的套路。 在制造业投资受阻的情况下,一些地方政府选择大拆大建造城之路。统计显示,有12个省会城市要建55个新城;144个地级城市要建200个新城;161个县中67个要建新城。已公布规划面积的96个新城,占地超过6000平方公里。全国还有不少于30个城市要斥巨资重建古城。

  从不平衡走向平衡?

  国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠在“中国经济50人论坛2014年会”上表示,除了地方政府过度竞争弊端越来越多,区域差距也非常大。一是财政收入;二是巨大的区域差距导致的人均收入差距巨大;三是公共服务,发达地区与不发达地区在教育、医疗等方面差距巨大;四是承担社会责任的差距。

  理论上,目前区域发展不平衡有“政策说”、“多因素共同作用说”和“地理因素基础作用论”等,但中国区域发展不平衡有自己的特殊情况。对此侯永志的观点是:“影响发展的因素有很多,解决发展不平衡的着眼点应是让各地居民享受的公共服务大体一致。”

  自2009年起,国家先后批准了珠三角、海西经济区等数十个区域经济发展规划。孙久文指出:“这些年出台的区域政策有它积极的作用,原来一届地方领导一套思路,换领导,发展方式甚至发展方向都出现改变。现在是中央批政策,地方即便换帅,地方政策也能保持连续性,避免了发展紊乱。”

  2月10日,国家发改委公布了涉及西部12个省、市、区的西部大开发九大重点领域,包括加快推进交通、水利等重点基础设施建设,启动实施新一轮退耕还林工程;推进特色产业发展;发展科技文化和民生事业,提高群众生产生活条件。

  今年将推进重庆两江、甘肃兰州、陕西西咸、贵州贵安等新区建设,继续支持成渝、关中—天水、广西北部湾等重点经济区加快发展。国务院已于1月6日批复同意设立陕西西咸、贵州贵安两大新区。这是继重庆两江新区和甘肃兰州新区之后,新获设立的两个内陆国家级新区。这些措施,有利于扭转区域发展不平衡的现状。

  2月24日,国家统计局公报显示,2013年全国居民人均收入增速10.9%,“跑赢”GDP增速7.7%。

  发挥市场作用,优化地方考核

  2013年6月,习近平主席提出“再不能简单以GDP论英雄”。年底,中组部又发文明确要求,“考核不能唯GDP,不能搞GDP排名,限制开发区域不再考核GDP,要加强对政府债务状况的考核,考核结果使用不能简单以GDP论英雄”。

  但如果弱化GDP考核,地方政府的内在激励又从何来?该采取何种手段促使地方转变竞争模式?

  宋晓梧提出的办法是将公共服务作为地方政府的主要考核内容,他在2010年就提出,应当考虑以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量区域协调发展水平的主要指标。

  张承惠在“中国经济50人论坛2014年会”上也主张:“弱化GDP的考核,弱化对投资的考核,进行综合治理。在全国范围内推进公共服务均等化,增加决策的透明度等等。投资决策的透明度增加了也有利于社会约束地方政府的行为和权力。”

  侯永志则坦言:“过去政绩考核也是多方面的,考核指标不仅有GDP,只是GDP的分量偏重,将来权重应适当下降,发展还是需要的。至于将来是不是主要考核公共服务,还需要讨论。公共服务的重要性要提高,但不能说主要考核公共服务。如果地方发展了,实力增强了,地方的就业问题、公共服务等问题就容易解决,而如果地方自己实力不强,就需要有中央更多的转移支付,这样中央的负担会加重。”

  总之,如何改变地方政府的考核内容虽然存在一定争议,但地方竞争的激励机制需要继续深化改革,让市场发挥更大的作用,已大体形成共识。

  至于地方对于改革是不是取观望的态度,侯永志认为:“不能轻易下这样的结论。改革进入目前这个阶段,很多问题不容易看清楚。什么样的改革会增强国家治理能力?使市场在资源配置中起决定性作用的具体措施是什么?地方政府未来在经济发展中应起到什么作用?地方政府与国有企业到底是什么关系等等,这些都需要很好的研究,需要有关方面认真思索。”

 


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