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国际矿产品贸易:发展中国家的政策和诉求

http://finance.591hx.com 2014-3-10 17:50:08 程大为

  贸易利益在国家间分配的不平衡是一个不容忽视的问题。贸易利益内涵一般有狭义和广义之分。狭义贸易利益是指在传统贸易理论中的贸易比较利益,即一国通过国际贸易能以相同的代价获得比贸易前更多的产品,或者以更低的代价获得与贸易前相同的产品,通常使用贸易条件作为工具。广义的国际贸易利益一般指动态利益,这种利益对一国经济发展更为重要,即可以通过贸易促进经济增长及技术进步,增加就业机会,优化产业结构、促进产业结构的升级。

  发展中国家是世界矿产品的主要出口国。据wto统计,在1965年矿产和金属出口占了世界出口的12.4%。而到了2008年这个数字缩减到了6.6%,但是年均出口量却从230亿美元增长到了6682亿美元。

  从整体上看,发展中国家狭义的贸易条件并未提高。有学者运用联合国贸发组织的数据研究表明:2002年与1980年相比,发达国家贸易条件改善了5%,而发展中国家的贸易条件恶化了17%,发达国家得到了出口工业制品相对于初级产品而言的贸易利益。近几年,国际市场上总体表现为初级产品和能源矿产类产品价格的持续上涨而工业制成品价格的持续下降,以资源为主的发展中国家贸易条件有所改善。

  国际矿产品贸易的利益分配

  从短期静态效应看,出口国矿产贸易的繁荣首先体现在消费效应上,即由于矿产繁荣带来的国内财富突然增长产生的短期消费增长。

  其次,矿产出口增长可以产生货币效应,即货币升值,通货膨胀。在矿产出口繁荣期间,中央银行外汇储备会激增,外汇流入提高了国内货币基础。除非中央银行消除这种货币影响,否则货币基础的扩张将会导致短期通货膨胀压力和实际汇率升值。

  第三,出口增长会导致寻租行为,影响经济发展。sachs和warner等学者的研究表明,矿产繁荣恶化了政府机构的质量。政府通过税收和特许权费获得租金,部分统治精英或寡头厂商获得许可证从而获得额外利益。在这种情况下,矿产出口激增可能加剧了城乡之间的收入差距,因为穷人大部分被排除在繁荣所带来的好处之外。矿业寡头们的寻租活动完全没有生产效应,他们只是为了增加矿产租金的份额。寻租活动可能最终挤出了生产活动,连带着影响了经济增长。

  从长期贸易利益的获得看,发展中国家并没有因为出口的繁荣而促进了技术进步、产业升级。关于矿产贸易的国际经济学文献中,经常提及荷兰病(dutch disease)和资源诅咒(resource curse)。荷兰病和资源诅咒反映了自然资源丰裕度与经济增长关系悖论,说明丰富的自然资源可能诱导政府选择不合理的发展模式和不恰当的经济政策,并滋生制度创新和技术创新的惰性,从而拖累整个国民经济的发展。

  中国总体上并不存在资源诅咒,但是具体到各个省份,该命题还是成立的。有研究表明,从中国的总体发展历程来看,自然资源与经济发展呈同步上升的趋势,自然资源支持了中国经济的高速增长,但随着时间推移,这种支持作用逐渐减弱。地区层面的截面观察中,两者间却呈现出反向的联系,自然资源丰富的山西、辽宁、黑龙江等地,经济增长率低于全国平均水平,而自然资源贫乏的福建、广东、浙江等地,经济增长率位居全国前列。可见,资源的诅咒可能成为影响中国经济持续发展的一个潜在因素。

  此外,随着发达国家科学技术的进步,原材料的替代品迅速发展,如人造橡胶替代天然橡胶、塑料替代木材等等。这些替代品的出现降低了原材料的需求,在供给增加的情况下有可能导致价格的下降,从长期发展角度,不利于资源出口国的利益。

  发展中国家矿产品出口限制措施的国内政策目标

  出口限制措施一般包括出口税、出口禁止、许可证和出口配额等具体形式。近年来,包括中国在内的一些国家对自然资源出口实施了限制措施。

  如何评价日益增多的矿产品出口限制呢?评估出口限制措施是否合理,首先应该寻找政策出台的经济学原因,即怎样的利益驱动了一国使用出口限制措施,使用的政策目的是什么。

  既然发展中国家并未在资源出口中获得短期和长期利益,一些发展中国家便不再单纯追求资源出口,转而使用出口限制政策,其政策目标包括:

  (1)稳定国内价格

  有色金属的市场价格变化大,除经济周期、市场基准面的影响外,还受供给量、投资资本、替代产品等多种因素的影响。2008年的世界金融危机造成世界市场需求萎缩,矿产品进出口贸易明显下降。据中国有色金属协会统计,2009年1-8月份,中国有色金属进出口贸易总额同比下降27.23%,价格大幅下降。

  中国有色金属存在过度开发、大量廉价出口的问题,中国稀有金属出口限制体现了稳定价格的作用。例如,根据2009年8月20日的行情,氧化铈价格只有1.4-1.6万元/吨,相当于每公斤氧化铈只能卖到16块钱,而当天猪肉价格是18元/公斤。一般的工业用沙土的价格在1100元/吨-1300元/吨之间,而国内稀土价格与沙土差价只有十几倍而已。

  (2)促进技术升级、实现资源为基础的工业化

  许多发展中国家长期以来出口未加工的原材料,沦落为单纯的原料供应国,国内产业结构得不到提升。实施出口限制实际上等于间接补贴了原材料下游加工产业,其政策目标是为了促进产业升级,实现资源为基础的工业化。

  (3)战略储备

  从国家经济安全的角度看,各国均把重要战略资源的稳定供应看作是一国经济持续快速发展的保障。矿产资源一旦出现供应中断或价格大幅波动, 就会影响经济的平稳发展。

  (4)改善贸易条件

  多数经济学家的研究结论表明,发展中国家的价格贸易条件从长期看是不断恶化的。虽然近几年发展中国家的贸易条件有所改善,但具有不确定性,矿产品出口国的贸易条件受到更多因素的影响,其中与国际主要商品的价格波动有关系。在探明贮量的情况下,世界供给决定于一国的产出,因此,通过出口限制控制产出,改善贸易条件成为发展中国家的一种选择。

  (5)应对关税升级等保护措施

  关税升级是指一国对某种制成品的原材料、中间品和最终品征收由低到高的关税,关税升级能够使一国在较低的平均关税水平下实现对最终品的保护,促进下游产业的发展。关税升级成为战后发达国家主要的关税保护形式。关税升级虽然有利于原材料出口,但从长期国际分工角度看,原料出口国会沦为全球产业链上的供应国。

  (6)环境因素

  在资源有限的条件下,经济发展和环境保护存在矛盾,短期内,许多发展中国家牺牲环境换取了发展,但长期看,只有环境保护与经济发展协调一致,才能实现经济的可持续发展。

  (7)减缓财政压力

  如果实施出口税,其税收收入将归于政府,这是一些发展中国家控制原材料出口的部分原因。但是,国际货币基金组织的统计数据表明,发展中国家这一政策的效果并不明显。

  发展中国家在矿产品贸易上对wto立法的诉求

  wto关于出口限制的法规并不完善

  评价发展中国家矿产品出口限制措施,除了从国内政策目标上考察外,还应该在国际法视角下评估出口措施的合理性,这是因为即便一国的国内政策目标正确,也未必符合其他国家的利益,具有合法性。可惜wto关于出口限制的法规并不完善,这使得国际法视角下的评估困难重重。

  1984年,成立“某些自然资源产品贸易问题的工作组”,研究锌、铅、锡等稀有金属的贸易状况,发现各缔约方对出口采取了限制,可是工作组并没有解决出口限制的立法问题。wto近几年相继发表了一些工作论文,正考虑对矿产资源出口重新立法,但这些论文几乎一致站在发达国家的诉求上评估问题。

  2009年6月,美国、墨西哥和欧盟分别向wto 提出磋商请求,就中国对矾土、焦炭、氟石、镁、锰、碳化硅、金属硅、黄磷和锌等原材料出口采取的限制措施启动了争端解决程序。欧美墨认为中国以出口配额等形式,对矾土、焦炭、氟石、碳化硅和锌的出口采取了数量限制措施,对矾土、焦炭、氟石、镁、锰、金属硅、黄磷和锌等征收出口税,违反了gatt(关税及贸易总协定)第11.1 条和中国在《入世议定书》、《加入wto工作组报告》下承担的义务。中国商务部认为中国限制矿产品出口是出于保护环境的目的,符合gatt第20条的例外。这个案例暴露出wto法律缺陷。

  首先,目前的wto法只能在一些条款细节上判案,这种判案不足以反映法律本身的公正。欧美墨认为中国违反了gatt 第11条,造成了对外国企业的不公平竞争。wto判案也只能在是否造成不公平竞争等法律细节上做文章,无法整体上判断中国出口限制政策根本性诉求的正确与否。其次,wto关于出口限制的立法并不完善,出口限制政策本身不同于进口限制政策,受wto的约束较少。第11条“普遍取消数量限制”是有关出口限制的主要条款。但是,第11条2款明确指出了“为了防止或缓解出口缔约方的粮食或其它必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或限制”,这里给出了实施出口限制的可能性,而稀有金属从贮量和生产角度具有严重短期的属性。最后,反映发展中国家诉求的条款又过于简单。gatt第20条“一般例外”(g)款规定“与保护可用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”可以被看成是实施出口限制的例外。运用此条款,wto能够给稀有金属出口限制一些自由裁量权。但是,发展中国家其它的政策诉求,如产业升级等发展问题并不能在wto法中找到相应的条款支持。

  发展中国家的wto法律诉求

  争端案件的判例能为wto立法提供解释和帮助,但要在整体上调整wto法律,必须通过谈判。paul collier认为进口国担心双边协定对世界自然资源市场的侵害,这说明,wto仍是一个重要的多边舞台。在多哈回合谈判中,欧盟、美国和日本主张将出口限制和税费作为非关税壁垒,纳入市场准入谈判组的议题中;发展中国家,如中国、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚等,坚持反对扩大市场准入谈判组的授权范围,认为市场准入指的是准入市场,而不是获得供应,并且出口税是保护环境的重要政策工具 .

  wto目前指定了一批学者,如paul collier,roberta piermartini和graham a. davis等研究出口限制问题,但这些学者很少反映发展中国家的诉求。本文站在发展中国家的立场上,对wto的自然资源出口限制谈判提出原则性看法,提出了三个原则:主权原则、发展原则和环境原则。

  (1)主权原则

  在欧美墨诉中国一案中,中国是否有权对自己的自然资源实施出口限制成为讨论的焦点,这一讨论实际上涉及到国际经贸中的主权问题。主权在处理国际经贸关系中发挥重要作用,表现为对内,国家有经济资源的自主管辖权和经济活动的自由决策权,对外,国家有独立自主决定、制定和执行其对外政策、维护本国利益的权利。国家主权决定了国家对其矿产等自然资源及经济活动享有永久主权,包括拥有权、使用权和处置权。因此,中国在内的任何一个主权国家都有权对自然资源出口进行管理。

  在美欧墨诉中国一案中,起诉方认为中国违背了中国加入wto时关于出口限制的承诺,这反映了让渡主权的矛盾。wto体系中让渡主权是指国家通过接受wto协议,将国家某些外经贸管辖权的某些环节移交给了wto。但是,国家主权在参与到wto中,它的权利和义务是一致的。参与国际条约,作为义务需要让渡国家的部分权利,但必须同时获得对等的权利,即相应的回报,权利和义务应该是平衡的。国家能从wto体系中得到什么样的回报呢?更多的市场准入机会、更公平的发展机会都是发展中国家所诉求的。应该说,矿产出口繁荣并未给发展中带来应有的回报,带来的却是资源诅咒和荷兰病效应。事实如此,那么,发展中国家调整其出口措施有又什么错误呢?

  collier谈到了自然资源所有权的不确定性,指出地球上一半以上的表面还没有归属具体国家,这为自然资源所有权的判断带来不确定性。即便明确了国家对自然资源的主权,政府的寻租行为会导致市场失灵,因此,自然资源的所有权应属于发现了这些自然资源的人,他举例说道:如果格陵兰岛从丹麦分出去了,那么,丹麦人仍然有开采格陵兰岛的权利。collier的论点在西方学术界十分常见,该论点挑战了主权原则,发展中国家应予以抵制。

  (2)发展原则

  在自然资源出口国中,除中国外,还有一批发展中小国,它们国内生产结构单一,对原材料等初级品出口依赖过重,但是,世界初级产品价格比制成品具有更大的不稳定性,这对发展中小国造成了致命的不利后果。如何保证这些国家的贸易利益,特别是动态利益,应该是wto谈判的出发点。

  piermartini的wto工作论文中试图证明一国用出口限制保护幼稚产业实现产业升级是错误的:“如果国际加工制品市场是垄断性的,那么,从初级品的出口国转成加工制品的出口国会导致国家贸易条件的恶化”。这样的观点完全背离了多哈谈判的精神。2001年的多哈回合谈判被确定为“发展回合”,如何确定发展的含义及认真贯彻对发展中国家的特殊和差别待遇应是多哈谈判成功的关键,而这一关键原则同样适用于矿产品出口问题。坚持发展原则,意味着不再忽视发展中国家的政策诉求,给发展中国家扶植国内加工业发展的机会,避免其国民经济对于初级产品的出口依赖,引进必要的资金与技术,进行资源开采与实现产业升级。

  (3)环境原则

  环境问题已经成为全球性的问题,各国都必须采取一切可能手段来维护资源和保护环境。运用动态一般均衡分析贸易对环境产生的效应包括规模效应、技术效应、收入效应等。

  一般均衡分析认为经济活动的扩张将增加对环境的污染,这时的经济增长是以环境为代价的,贸易对环境影响的规模效应是负的。环境的库兹涅茨曲线(ekc)也表明,在一国经济发展的早期阶段,污染是增加的,收入达到一定水平后,污染程度将降低。可见,发展中国家在处理环境与发展的问题上一直处于两难的境地,而当发展中国家真正为可持续发展有所作为的时候,发达国家却以保护主义的罪名加以打击。贸易对环境可能产生正的技术效应,表现为贸易促进了新技术的研发、利用,但是,这些技术效应的好处多为发达国家所占有。收入效应表现为贸易带来收入的增长,政府可以拿出更多的资金用于环境保护。但事实上,发展中国家一味开发自然资源而获利,缺乏技术更新无法与发达国家竞争,走入了贫困化和环境恶化之间的恶性循环。

  目前wto涉及环境的条款主要有:(1)gatt第11条对进出口商品“一般禁止数量限制”的三种例外涉及到环境问题;(2)gatt第20条的例外条款包括出于保护环境的需要和出于保护不可再生资源的需要可以采取出口配额或采取出口许可证进行出口限制;(3)gatt第2条对进口产品征收的规定中提到可以对进口产品征收以保护环境为目的的环境税费。应该说,这三条为减少贸易对环境的负效应做出了贡献,但在自然资源谈判中,不应该因为发达国家需要进口就忽视了环境保护问题,而应将对环境的重视上升为谈判原则之一。

  (作者为中国人民大学经济学院副教授,北京wto事务中心首席专家)

(责任编辑:df010)


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