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冯兴元:中国发展道路的政府竞争逻辑

http://finance.591hx.com 2011年04月01日 13:46:27 搜狐博客

  这是2011年3月21日《商务周刊》杂志记者吴丽对我的专访,转载于此。

  1990年代末,冯兴元作为访问学者在德国母校维藤大学经济系做学术交流。在德国导师何梦笔(CarstenHerrmann-Pillath)教授的指导下,他初涉布雷顿(Breton)教授的地方政府竞争论域。

  布雷顿认为,政府是“竞争性政府”,即存在政府内部、政府之间和政府内外的竞争。由于政府提供的产品与服务既可能是“公益品”,也可能是“公害品”,政府竞争“是政治生活中的驱动机制,它推动整个政治系统趋向均衡”。

  1999年,冯兴元开始将“竞争性政府”范式应用到对中国经济发展模式的分析上,他希望通过分析地方政府竞争的各种作用,解释各级地方政府许多偏离正式法规政策行为的内在逻辑,然后建立一个地方政府竞争的秩序框架,鼓励和维护有利的地方政府竞争行为,避免和消除不利的地方政府竞争行为。为此,他数次到浙江、江苏、山西等地进行田野调查。

  “有些学者认为中国过去是大一统的帝国,现在是大一统的单一制国家,不存在政府竞争。这是一种认识误区,在于把形式上的制度与事实上的制度混同。正式的帝国秩序和单一制秩序只是形式上的制度,事实上的制度与之有着巨大的偏差。”在冯兴元看来,这一偏差很大原因就归因于政府之间的竞争。

  2010年,冯兴元完成了《地方政府竞争:理论范式、分析框架与实证研究》一书。这个很喜欢笑的学者说,用更多的视角来看中国问题,你会发现很多有意思的事情。

  “竞争政策是最好的产业政策”

  《商务周刊》:中央和地方政府之间、地方和地方政府之间是如何产生竞争关系的?

  冯兴元:地方政府竞争是指地方政府涉足其中的政府竞争。这里既涉及到地方政府内部、地方政府之间和地方政府内外之间的竞争,也涉及到中央和地方政府之间的竞争。可以说,只要有政府,就有政府竞争,无论是在政府内部、政府之间、政府内外,也无论是在政治领域、经济领域或是财政领域。

  一般说来,中央政府一方面通过财政转移支付和相关资源分配来调控地方政府的行为;另一方面,则通过一整套政府和官员绩效考评制度来约束地方的决策者。由于改革开放后政府首要的任务是发展经济和稳定社会秩序,地方政府事实上就成为任务的主要执行者。地方政府为了达成其任务目标,一方面和中央政府博弈,力求获得更多的资源和更有利的政策空间;另一方面,地方政府自身通过技术和制度创新等来吸引资源流入,并通过间接促进地方经济发展或者借助国有经济部门直接参与实际经济活动。要知道,地方政府的压力不仅来自上级的考评,而且也来自当地居民和市场主体的意愿。发展当地经济和稳定当地社会秩序都需要大量的资源,在资源有限的条件下,就会迫使地方政府相互之间围绕资源展开竞争。

  这也就造成了虽然中国的正式政策或者制度是一刀切的,但各地仍然呈现出制度的多样性。政府竞争的动力源自于组成政府的人的自利性,即便一个人,一名官员,不是随时随地自利的,但是约束条件下的最大化倾向是无须争辩的事实。许多地方的政府非常偏好产业政策。我想强调一点,这种竞争政策虽然也有不利的方面,但是竞争政策仍然是最好的产业政策。

  《商务周刊》:竞争政策是最好的产业政策,但我们看到,很多产业政策都是更保护某些特定企业的,尤其是一些垄断性产业或前垄断性产业,国家的产业政策很大程度上是由拥有垄断地位的某个或某几个大企业主导制定的,我们的一些产业政策看上去就像一个企业的战略规划。

  冯兴元:产业政策制定上,综合部门如发改委、专业部门以及相关行业的大型国有企业都发挥着作用。各部门及其相关企业相互联手,提出的产业政策背后,往往有强大分利集团的影子。许多领域已经形成严重的分利集团当道的局面。产业升级的进行曲其实可以自行演奏的,只需要国家维护好币值稳定,保护好私人产权,开放好市场,维护好契约自由,强化好责任,保持好经济政策的连续性。最好的产业政策是竞争政策,竞争政策应该优先于产业政策。当前我国的一大问题就是竞争政策与产业政策两者的地位倒置,在我国,产业政策反而优先于竞争政策。

  德国经济奇迹的实现不是靠产业政策,而是靠竞争政策。德国的煤炭业、造船业和农业部门三大产业政策都是失败的政策,之所以他们还能发展的很好,是因为德国社会市场经济最重要的经济思想来源是德国的弗赖堡学派,也叫秩序自由主义学派,其主要观点就是强调国家要建立和维持一个竞争秩序。

  我国要推行产业政策,也应当奉行竞争优先的原则:政府首先要保护竞争,而不是保护特定的竞争者;产业政策只能是例外,而不是常规。例外多了,就不成例外,其地位就倒置了,就扭曲了竞争。国有企业在营利性领域和竞争性领域的存在本身就是反市场和反竞争的,巨额国有资本投到哪里,哪里的市场就失衡。因此,我们不应该允许“国进民退”的肆意蔓生。

  但是,政府总是想做这样那样的产业政策,因为我国很多政府官员都想有所作为。如果这一点无法避免,那么至少奉劝政府官员在推行产业政策时注意一些做法。比如,在提供补贴时,应该事先确定一个时间表,让被补贴方了解什么时候停止补贴。补贴还应该尽量按照最低必要程度提供,越到后来,补贴就越少,最后停止,悄然退场。补贴不能补到产品周期的末尾阶段,也就是衰退期,因为对这一阶段的补贴就是保护落后,维护过时的经济结构。

  补贴不能到处铺网,必须有一定的集中度。当然,对所有产业实行低税,也等同于一种补贴,这种“普遍补贴”把产业政策转化为一种普遍的竞争政策,对经济发展和结构转型大有好处。另一方面,补贴的瞄准度一般很差,100笔企业补贴发下去,能够有5%发挥作用就不错了。拿到政府补贴的企业,数着政府提供的钞票,心里还笑话政府。对于政府而言,相当于被人卖了还帮人数钱。所以,在产业政策方面,政府不要过于痴迷,是该到清醒的时候了。(待续)


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